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财政部国土部摸底 土地出让金政策或调


6月,房地产调控棋至中盘。就在各地频传“土地出让金同比大降”,“地方政府或为调控松绑”之际,一项有关土地出让金现状的中央部委摸底调研正悄然推进。

记者获悉,财政部综合司与国土资源部财务司已在全国范围内展开“土地供应及收支管理情况”的专题调研。该调研除要求各地彻查“2007~2010年度土地收储、供应和土地出让金收支情况”外,还就若干“当前社会关注重点问题”向系统内部征求意见。

记者获取的财政部内部调研方案显示,“土地财政”、“地价与房价关系”、“被征地农民利益保护”等内容均在“征求意见”范围内。

其中,个别问题容易让人们对下一步政策改革产生遐想,如“中央是否有必要集中部分土地出让收入,以调节土地出让收入分布不均衡问题”,“中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度,将部分土地出让收入留作未来使用”。

“报数”难题

财政部原计划以“书面调研”和“实地调研”相结合的方式推进此次调研。其中“书面调研”要求各地选择2~3个有代表性的市县,填报土地出让收支数据,于2011年4月30日前上报财政部综合司和国土资源部财务司各1份。如今,约定的“截稿”时间已过去月余,各地却鲜有如约上报者。

陕西省国土资源厅财务处承接此项工作的负责人告诉记者,20多天前,他们就以省厅的名义下发文件,要求各地市县上报近年来土地出让金收支数据。但时至今日,数字却始终报不上来。

这位负责人说,在市县当地,“插手”土地出让金收支数据的政府部门众多,以至于“统计口径”很难一致,导致土地出让金透明度极差。陕西省财政厅相关负责人也告诉记者,他们只负责制定土地出让金收支管理的相关政策,具体财务数据也不掌握。建议记者到市县当地去了解情况。而在市县当地,土地出让金也是一笔糊涂账。记者在陕西省宝鸡市采访时,从财政、国土、土地收储中心和公开信息整理4个渠道得出4组截然不同的土地出让金统计数字,金额“跳跃”从几亿到几十亿元不等。

在安徽省,一些城市将土地储备、供应及土地出让金收支视为“保密信息”。安徽省财政厅经济建设处副处长陈维光说,对于各市县的土地出让金财务数据,省级财政部门实际上仅能收到一个“打捆”的信息。

陈维光告诉记者:虽然目前土地出让金的报表体系已基本建立,但收支信息在国土和财政两个部门还未能实现共享。“国土系统的土地收储、审批、利用、耕地保护等多个职能部门的工作环节都涉及土地出让金的使用,但这些信息却无法和银行、财政系统及时沟通。”

近年来,在土地出让收入统计上,一个令外人费解的现象是,财政部和国土资源部公布的全国土地出让金总额总是对不上。例如,2010年全国土地成交总价款,财政部的全口径统计是2.7万亿元;但国土资源部内部的统计则是2.9万亿元。前后竟相差2000亿元。

国土资源部一位不愿具名的高级官员告诉记者,造成这种差别的原因,在于财政系统和国土资源系统对于土地出让收入的统计方法不一致。财政系统是按照年度计算土地出让的各项收支,而国土部门则是按照每宗地的具体情况计算土地收益,一宗地块的成本支出,可能会体现在下一年度的统计中。

据了解,计量经济学上有两种统计方法:一种是按照时间统计,即上述财政部使用的统计方法;另一种是按照横截面统计,即国土部使用的方法。而在两种方法之上,目前还有一种最新的计量方法,即“面板”统计法,可以按照时间,对同一块地的收支情况进行跟踪统计。

上述国土资源部高级官员告诉记者,这次财政部之所以联合国土资源部进行土地出让收支调研,必然会触及两个部门统计方法不对称的症结问题。

60%成本

由于财政和国土两大系统对土地出让收入的统计方式存在分歧,导致土地出让金收支不透明久被诟病。

2010年6月,国家审计署公布的一项抽查结果显示,2008年1月至2009年6月,17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定纳入政府性基金预算管理。“非税收入”中,绝大部分是指土地出让收入。

自2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号文件)出台以来,近年来财政部等中央部委几乎以“每年一道”文件的频率,反复要求将地方的土地出让收入纳入基金性预算监管。要求“亮化”土地财政的态势,仅在2008年国际金融危机期间略有舒缓。

财政部曾在一份文件中罗列了当前各地土地出让金管理乱象:土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理;已收缴的土地出让收入在非税收入汇缴专户滞留时间过长;拖欠土地出让收入、未能做到应收尽收;越权减免缓缴或变相减免土地出让收入、造成土地出让收入流失;未按规定编制土地出让收支预算等等。

土地出让金收支账本难被看透的背后,是地方政府“土地财政”的日渐庞大。公开数据显示,许多地方的土地出让收入几乎与当地财政收入相差无几。

以记者调查的安徽、重庆、陕西为例。2010年,三个省市的土地出让金占比地方财政收入均超过40%:安徽省2010年地方财政收入1149.4亿元,土地出让总价款约为1000亿元;重庆市地方财政收入1991亿元,土地出让金总价款约为900亿元;陕西省2010年地方一般预算收入958亿元,土地成交总价款387亿元。

国土资源部副部长谙小苏此前在接受记者采访时曾表示:“关于土地财政,10个人有9个人存在一个大误解”。谙小苏称:2009年全国土地出让金总额是1.59万亿元,2010年是2.7万亿元,“这其中,有60%多是拆迁征地的成本。只有三分之一才是地方土地财政的纯收益”。

接受记者采访的国土系统内部人士大都认同征地成本占“60%”的说法,认为土地出让金总额中,只有40%才能算作真实的土地出让收益。上述国土部不愿具名的高级官员甚至告诉记者,土地出让“净收益”仅为总价款的20%。

在记者采访的陕西省宝鸡市,当地财政部门正是按40%的比例,从每一宗土地的成交总价款中提出土地净收益,纳入国库实施基金性预算管理。余下的60%,则由国土部门、土地收储中心按照“成本”报账。这已明显违反了国务院2006年第100号文件的规定,即土地出让收入必须“及时足额纳入国库”,进行基金性预算管理。

对于土地出让金中60%是成本的说法,也有一些业内人士表示怀疑,认为因缺乏有效监管,“60%成本区”往往会成为“藏污纳垢”的灰色地带。一些原本不应计入成本项下的费用,也可能会以“60%”为掩体。

但陕西省宝鸡市土地整理储备中心主任郭世军告诉记者,当前征地过程中,实际发生的费用远远大于理论。“比如说要征老百姓的地,非但要负责他们的吃喝玩乐,还往往要把他们组织出去参观考察学习,甚至经常是在酒桌上谈事情,这些都要产生很多额外支出。”

正因如此,土地出让金中“成本”到底是多少,在财政部门,成了一本算不清楚的“糊涂账”。而国土部门则凭借“宗地统计法”的优势,对土地出让的成本和收益情况,掌握得更为清楚。

 

改革出路

与财政部、国土资源部联合调研土地出让收入前后呼应的,是各界对“加强土地出让金使用管理”的热议。

全国政协委员、民建浙江省副主委卢步东在今年“两会”发言中表示,过去5年,全国土地出让收入高达7万多亿元。“巨额的‘卖地’进账如何使用值得深思”。

卢步东当时提出的四项具体建议是:对过去5年或10年的土地出让收益使用情况进行审计;立法规范土地出让收益使用途径;赋予省级政府监管职责;改变“寅吃卯粮”的状态,将土地出让金一次性收取70年改为逐年收取,或建立“土地出让收益基金”,每笔土地出让收益按一定比例纳入基金,为将来的发展预留空间。实际上,对于改革当前土地出让金管理制度,业界已探讨多年。

国土资源部法律中心违法线索处理处处长熊志强长期关注各方评议,将土地出让金制度总结为五大弊端:与民争利;分布不均、拉大中西部财力差距;土地出让金收支管理不规范、使用效益欠佳;侵占农地、耕地,影响粮食和环境安全;透支未来、绑架金融。

正是这些对土地出让金制度的“讥评”,促使近年来改革始终朝着“收紧土地出让金”的方向发展。但往往却事与愿违。

有知情的业内人士告诉记者,最初,相关法律中规定土地出让金只有两种用途:土地开发和城市基础设施建设。但近年来,土地出让金渐渐被视为“唐僧肉”,新农村建设、保障房建设、水利建设、教育投资,等等,都想从土地出让金中切取一块。在这位业内人士看来,近年来对土地出让金的改革方向,已与最初的法律规定发生了事实上的冲撞。他建议:“要么研究修改法律,要么适时取消一些过时的行政命令”。

这位业内人士还表示,如果各项投资都要从土地出让金中出一部分,就会形成一个悖论:“一方面反对地方搞土地财政,一方面却又在推动土地财政”;同时,过度制约土地出让金,或许还会对中央、地方的分税制体系造成伤害。

但主张将土地出让收入纳入现行政策监管体系的声音似乎更大。

财政部财政科学研究所副所长白景明接受记者专访时就强调,当前土地出让金收支管理不是没有法度,而是“有法不依”现象严重。他认为,此次部委联合调研最现实的着力方向,是要在土地出让金预算管理上,把现行的制度贯彻下去;对土地出让金的使用管理要更加细化,加强监管。

法制和正义,究竟该选择何者?这或许是摆在土地出让金深层改革的一项艰深课题。

资料:财政部、国土部“土地供应及收支管理情况”调研提纲(部分)

1.关于“土地财政”问题。本地区是否存在“土地财政”问题。本地区政府对土地收入的依赖程度。能否将土地出让收入、房地产相关税收、土地抵押贷款归纳为“土地财政”。

2.关于地价与房价关系问题。对社会上有关“地方政府操纵地价、地价推高房价”等观点的看法。

3.关于土地出让收入管理问题。中央是否有必要集中部分土地出让收入,以调节土地出让收入分布不均衡问题;中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度,将部分土地出让收入留作未来使用;若有必要建立土地基金,请说明土地基金应如何建立、使用方向及管理方式。

4.关于保障被征地农民利益问题。目前土地征收和出让制度是否合理;被征地农民的补偿是否到位;补偿标准和补偿方式是否合理;如何完善集体建设用地流转办法、调整收益分配关系,确保农民集体能够分享土地增值收益。

5.其他相关问题。2007~2010年,本地区与房地产有关的耕地占用税、契税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税等收入规模及变化情况,占本级财政收入(含一般预算收入、税收返还和上级转移支付收入)的比重情况。对完善土地供应及收支管理的意见和建议。

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