财税法治:新一轮改革的“牛鼻子”
其中,财税体制改革上行承接国家宏观运行、下行对接公民基本权利,又因其温和、可操作的改革路径,成为新一轮改革中的“牛鼻子”。
“财税改革本质上改的是国家和纳税人关系;中央机关和地方机关的关系;立法机关和执法机关的关系,这三个关系归根到底是市场与政府的关系。”中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授接受《第一财经日报》记者专访时说。
推动财税体制改革,如房产税扩大试点、三公经费、预决算公开、税权收归人大、预算法修改等各类改革深水区的问题都呈现出盘根错节、彼此牵制的困境。财税法治成为各个力量理性较量的必然选择。
税法改革方向
“财税制度过去过分强调宏观调控。财税法本身是公共财产的问题,涉及如何保护公共财产。通俗的说法是公款如何收、支、用。”刘剑文认为,从法治视角看,财税制度不仅具有调控经济、组织分配的工具性功能,更是借助财政制度的收、支、用,推动了财产权利与财政权力的协调和均衡,尤其是可以保障处于弱势地位的私权利免受公权力的随意侵扰。
在这个意义上看,财税制度最本质的功能是组织收入、分配财产。也就是收入分配制度。宏观调控只是财税制度的辅助功能,当下却成为其主要功能,这不利于市场经济的深化发展。
财税制度如何推动市场化程度的加深,刘剑文认为,可分解为两个角度理解:税收法治推动市场化程度的深入与财税制度本身如何能够适用市场。
以房地产市场价格为例,房价是市场问题,让市场自身解决。政府惯于并善于用行政主导的方式,正基于此,十八大提出要“运用法治思维和法治方式”。刘剑文表示,中国的经济改革,特别是财税改革要有“三维思维”:
首先是行政思维,就是我们强调的政府。其次是法律思维,改革触动的是利益关系,这需要用法律来规范。第三也是最高的层面即宪法层面。财税改革要解决的是国家和纳税人的关系、中央与地方的关系、立法和行政的关系。这些关系的解决都要回归到宪法的层面来解决。
刘剑文支持立法部门主导的房产税改革。他认为,由行政主导的房产税改革试点并未取得预期效果。运用行政手段很可能会造成两个后果,其一,效果不好,民众不理解不接受,行政方式已为此付出了相当的代价。其二,很多人对合法性提出质疑。
改革,强调的是协同。财税改革要放在整个改革中来看待。财政制度改革不仅是经济问题,也是政治问题、社会问题,更是法律问题。
关于未来税法改革的方向,刘剑文认为有以下几点:
首先是市场化趋势:税收立法与改革开放本身就同步进行。在改革开放之初,为了配合吸引外资,确立对外商企业征税的依据,于1980、1981年先后制定了《个人所得税法》、《中外合资经营企业所得税》等税法。
在当下,税法同样要适用于市场经济的发展,为所有的市场主体创造公平竞争的环境,要解决政府和市场的关系,比如,哪些是国家做的事情,哪些是企业的事情;财政制度和改革如何发挥作用;纳税人增税的边界何在;如何能够推动市场化程度的加深;如何更好保护市场主体的权益等。
其次是国际化趋势,经济全球化趋势要求资金、贸易的自由流动,这需要税法作出针对性调整,从而维护国家和国民的合法权益。
再次是法制化趋势,法治强调秩序。在社会主义市场经济的条件下,依照法律形成纳税人、国家与纳税机关之间的良性互动机制,依法征税、依法纳税,最终实现公共产品的生产与消费,税收法治也就将成为构建法制社会的突破口。