25年审计路不再是风暴而是透明
简介:审计工作进一步突出对重点部门、重点行业、重点项目和资金的审计监督,加大了绩效审计力度,注重从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议,促进深化改革和规范管理。――刘家义,现任审计署署长,接受媒体采访时曾说
审计风暴
●1998年,清查粮食系统违规违纪,立案2268起,1302人受到党纪政纪处分。
●1999年,对水利部挪用资金等问题点名披露,三峡移民资金被严重挤占挪用。
●2000年,16个省市自治区国债重点建设项目中挪用资金4.77亿元。
●2001年,贵州交通厅原厅长卢万里招标中弄虚作假,使国家损失9800多万元。
●2002年,查出中国建设银行广州地区8家支行10亿元虚假按揭。
●2003年,查出国家体育总局等四家中央单位虚报、挪用预算资金等事实,并全文公告。
●2004年,预算外资金清理不彻底,彩票公益金等财政性资金271.94亿元未纳入预算管理。
●2005年,中央部门预算执行中各类违规问题金额90.6亿元。
●2006年,指出违法违规问题资金达55.1亿元,违法案件线索12件(涉案人员25人)。
●2007年,报告环保总局、烟草局、民航总局等部门本级存在的问题348.53亿元。
●2008年,有376.87亿元资金未纳入预算管理。财政部等部门违规收费40.75亿元。
1999年12月16日,李金华就上一年度的审计情况,答记者问。在这一次的审计报告中,审计署第一次公开了中央政府在执行财政预算中存在的问题。
在那年的6月26日,李金华在向九届人大常委会汇报审计情况时多次被掌声打断。
报告中称,中央43个部门挤占挪用财政资金,达31.24亿元。
审计署的这一次报告,有利于人大对政府预算执行进行监督。中国的政务公开从此迈出特别的一步。
而李金华也成为政务公开的一个象征。在李金华看来,这要归功于改革开放,它使得中国法制日益完善。
【1983年成立审计署】
隶属于人大还是政府
李金华,家境贫寒,1962年依靠国家助学金,考取了中央财政金融学院金融系。毕业后,分到572厂――一个偏远山区的地师级军工企业。他从会计一直做到厂长。
1985年,他调入国家审计署。
国家审计署于两年前的9月15日成立。成立时,有两种意见相互争论。一种觉得机构该隶属于人大,一种则认为当隶属于政府。
李金华曾对媒体说,当时,人民代表大会制度刚恢复,而政府是个大政府。最后选择了隶属于政府的审计体制,审计署对总理负责。
这使得中国的审计机关和绝大多数国家不同。除了两三个国家外,其余国家的审计机关都独立于政府。
以前每个来访的外国审计长都会问李金华:中国的审计制度是不是独立。李金华说,后来也就没人问了。在他当选为联合国的审计委员,获得全票通过后,再也没有人提出中国审计的体制问题,都认可了中国的审计制度所发挥的作用。
对于中国审计制度的特征,李金华概括为“尽言尽责”。
“尽言尽责”来自于一种无形的压力。
李金华记得他刚到审计机关时,看有些部门,一出问题就是几百万几千万,心理很不平衡。当初在工厂的时候,全厂职工拼死拼活,干一年,最多有二三百万的利润。
那时,李金华就感到中国审计机关面临着这种压力。
当初社会还处于计划经济向市场经济转轨的时期。审计署的工作重点是“打假账”。李金华曾对媒体说,当时审计了1200多个企业,六成企业的账目不真实。而这一问题在西方国家完善的市场经济中已基本不存在了。
【1994年颁布《审计法》】
审计须向人大报告
1994年,酝酿起草《审计法》,成为中国审计的转折点。
《审计法》中一条规定――“双重报告”在当时引起争论,它规定审计署既要对总理报告审计情况,又要受总理委托向人大常委会报告。
李金华在接受《南方周末》采访谈及这一点时说,“财政的核心问题就是要对外公开。你公开了,人家才能指指点点,不公开,有的说了人家都听不明白,怎么去给你提意见啊。”据李金华所知,开始起草时没这一条。人大最后通过的时候加上了。他说,这是对中国审计体制的一种完善,事实表明,审计工作不仅对政府负责,为政府服务,它也对人大负责,为人大服务。
1995年,《审计法》颁布。审计署开始审计中央财政预算的执行情况。
3年后,李金华就任审计署审计长。次年,李金华向九届全国人大常委会做《关于1998年中央预算执行和其他财政审计情况》的报告时指出,国务院43个部门挤占挪用财政,平均每个部门达7200多万元。
在那次审计中,一共立案2268起,1302人受到党纪政纪处分。全国人大新闻局的一位同志回忆说,“常委会上的报告引起这么大反响是极其罕见的”。
李金华在事后曾对媒体回忆说,那次报告出炉是最困难最艰巨的,披露了很多权力部门的问题。当时,审计署内部对此看法也不一致。向人大财经委汇报时,有人提出来,这些披露后会有什么影响?当时的总理朱槠基说,凡是审计署审出来的问题,只要不涉及秘密的都应向人大常委会报告。
【2003年实行“公开制”】
摒弃新闻稿全文公告
2003年,审计署推出审计结果公开制度,这进一步加大了中国的政务透明。
那一年的6月25日,李金华代表审计署,首次在第一时间,全文公布了牵涉很多重要部门的审计报告。一大批中央部委被公开曝光,被点名批评的有财政部、原国家计委、教育部、民政部、水利部等,其中,财政部被点名达9次之多。
报告在用词上也少有以前的含糊和温和,而代之以“疏于管理和监督”等严厉的字眼。“审计风暴”成为当年的流行语。
中国审计学会办公室副主任郭彤在接受本报采访时曾说,其实,从1996年起,财政预算报告的审计情况就开始通过报纸等媒体对外公开,但没引起大的关注。
李金华回忆说,最初向人大常委会报告和对公众公开的方式,是发新闻稿。新闻稿开始很简单,两页纸。1999年,他建议新闻稿和审计报告差别不要太大,朱总理同意了,新闻稿基本上和报告没有太大差别。这以后,向人大报告后直接对外公开,根本不存在新闻稿的问题。
阳光是最好的防腐剂。
从本世纪初,除了涉及到国家机密的、受法律保护的个人隐私的内容,审计署的每个报告都对外公布。李金华说,现在大家都习惯了,我们的公告已经是很厚的一本了。国外同行来了就向我们要公告。这说明中国政府是透明的。
【2005年誉为问责年】
除了曝光还督促整改
“审计不一定总是风暴的形式,人们应更多地去关注审计本质作用的发挥,审计是关注责任,关注责任履行情况。”审计署科研所副所长崔振龙曾在接受媒体采访时表示,风暴之后,审计将回归理性。也就是从风暴到问责。
早在2004年底,审计长李金华就指出,审计要强化问责意识,要改变那种只要不装自己腰包就不算什么大问题的片面看法。
2005年2月1日,《财政违法行为处罚处分条例》正式施行。
也就是2005年,这一年的审计风暴又被媒体认为是审计问责年。
无独有偶,2005年6月27日,审计署刚刚曝出农行2004年度违规状况后,农行总行6月28日明确回应称,将落实审计建议,加大整改与查处力度。到29日,农行表示已完成了近80%的违规整改,并处罚了包括3名省级分行行长在内的1331名相关责任人。
“这也是中国审计和别的国家不同的地方。”李金华曾在接受媒体采访时说,中国的审计部门不但要查问题,还督促整改问题。别的国家审计机关对整改没整改是不管的,报告给议会,就完成任务了。
李金华说,审计署除了揭露问题纠正问题,还需要抓住带有倾向性、宏观性的问题,有针对性地提出审计的对策和建议。前几年审计署曾对大庆油田进行一次审计调查,对大庆的持久发展提建议。“后来总理带着我们的审计报告到大庆去开的现场会。”
【2008年总结寄语】
中国审计仍在初级阶段
25年的审计路,审计署除了刮起一次次风暴外,还建立了一系列制度,如审计信息制度、信访制度。但社会对制度的有效性仍有怀疑,担心审计机关不能独立发挥作用。
“其实没有一种十全十美的制度。”李金华在接受采访时说,中国这个审计体制,有它有利的一面,也有缺陷的一面。有利的是,通过行政手段,审计出的问题可以很快得到整改。
他说,现在关键怎么充分积极地去依靠党委、依靠政府,依靠人大,包括依靠媒体,发挥各种资源优势。
至于审计机关的独立,要等到历史条件成熟,要等到修改宪法时,大的体制才会有变化。
今年3月,李金华期满离任审计长。对于自己23年的审计生涯,他给自己打70分。对于中国的审计工作,他也给出了70分。
他说,25年审计工作的业绩,实际上是我国改革开放,特别是加强民主法制建设大环境下的业绩,还有很大的发展空间,与很多国家比还有很大差距。“所以我一直认为,中国审计,仍然处在初级阶段。”
(新京报 作者:吕宗恕 赵岩 朱大伟 2008-12-16)
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