您现在的位置：对会计委派制的再认识
摘 要 会计委派制试行以来,在提高会计信息质量,加强预算外资金管理和企业内部经营管理,防止国有资产流失等方面取得了显著的成效,但也存在一些问题。要想全面推行会计委派制,必须解决以下问题:委派制与现行政策法规的衔接问题、委派单位与接受单位的关系问题、会计监督与服务的关系问题、企业内部监督与外部监督的关系问题。
关键词 会计 委派制 再认识
一、会计委派制出台的背景和动因改革开放以来,随着我国社会经济的不断发展,会计信息的失真问题也日趋严重,致使我国大量的国有资产和国家税收流失,导致国家宏观经济决策失误,给我国经济体制改革和社会经济的可持续发展带来了严重的障碍。而会计信息失真的直接原因是国家对行政事业单位的领导和国有企业的经营者缺乏有效的监督机制。为了从根本上解决这一问题,从会计的角度出发,通过财务会计部门对行政事业单位领导和国有企业的经营者实施监督,扭转财务人员听命于单位领导和经营者的现状,通过改革财会人员的任免机制,将由各单位领导和经营者任免改由政府部门任免,这就产生了会计委派制。会计委派制是政府部门通过对会计人员的资格确认、业绩考核、职权规范、人员任免和报酬统筹等行政手段和法律手段,对会计行为进行监督管理的一系列制度和机制。
二、会计委派制试行以来的基本状况
(一)行政事业单位我国行政事业单位最早试行会计人员委派制的地区有山东的章丘市和济阳县、湖北仙桃市和宜城市及四川中江市共五个县市。这些试点地区的会计人员委派工作,全部以政府名义下发文件,财政部门代表政府作为委派单位进行运作,包括对委派会计人员的选拔、考核、资格认定、下派及后续管理等。被委派的会计人员主要来自原单位,其次是财政部门有关科室人员,也有部分向社会公开招聘。被委派的单位主要是县级(含县级市)行政事业单位,包括公安、检查、法院、交通、工商、土地、教育等部门。被委派会计人员的职责是:控制预算资金的支出,防止跑、冒、滴、漏;保证预算外资金及时足额入库,为地方政府开辟财源、增收节支;遵守国家有关财经法纪,切实履行监督职能,防止贪污、挪用、转移资金、公款私存和公款吃喝等不法行为及腐败现象的发生;提高会计数据的真实性和准确性,杜绝虚假会计报表。被委派会计人员的管理由县市财政局直接负责,财政局定期对委派会计人员进行业务知识培训和职业道德教育,将他们的工作业绩与工资奖金挂钩,作为今后续聘或解聘的主要依据。同时财政局注意维护会计人员的合法权益,对阻挠会计人员依法工作的单位负责人,由纪委、监察部门严肃查处,如果发现被委派单位有违纪行为,不仅对被委派的会计人员进行惩处,而且单位主要领导人要负连带责任,情节严重的,就地免职。
通过对行政事业单位实行会计人员委派制,加强了对财政预算内、外资金管理,大大节约了开支,保证预算外资金及时、足额入库。具体体现在以下三个方面。
1.预算外资金管理切实得到加强,收支两线泾渭分明。山东章丘市对行政事业单位预算外资金实行“收入全额上交,支出按审批计划拨付,结余由财政统一调控使用”的管理制度。1996年全市上交预算外资金2900多万元,仅占应交数的30%左右。1997年实行行政事业单位主要会计人员由财政局委派后,清理取消非法或不合理账户共187个,仅1997年1-9月份,上交的预算外资金就达7500多万元,上交数为应交数的100%。支出按审批计划共安排4300万元,结余的3200多万元由市政府(财政)统一调控使用。
2.会计信息质量显著提高,财经法纪得到较好贯彻。据检查统计,章丘市实行会计人员委派制的单位,发票使用正确率达100%,会计报表按时报送率达100%,会计报表数字准确程度达100%。各单位会计基础工作普遍得到加强,会计报表质量有了很大提高,国家财务会计法律法规得到很好的贯彻落实。
3.会计人员职业责任感和监督意识得到增强。实行会计人员委派制后,由于会计工作质量与会计人员切身利益紧紧结合在一起,大大增强了会计人员的职业责任感和监督意识。会计人员主动向单位领导宣传、解释和维护财经法纪,单位领导人违法干预会计工作、弄虚做假等不良现象大大减少。
(二)、国有大型企业
在国有大型企业,实行的是财务总监委派制,试点地区主要有深圳市、上海市和四川遂宁市。深圳市的委派单位是国有资产管理委员会代表政府组建的国有资产经营公司,包括投资管理公司、建设集团公司和物资集团公司。财务总监从全国招聘,其任职资格要求有非常严格的专业工作条件和学历条件,并进行严格考试和考核,合格后须报经国有资产管理委员会确认,以后由投资管理公司以国有资产出资人身份委派任命。四川遂宁市财务总监由财政和国有资产管理部门共同聘任,向全社会公开招聘。深圳市投资管理公司1995年率先对6家国有大型企业派出了第一批财务总监,1996年又向15家国有大型企业派出财务总监。他们是国有企业的产权代表之一,作为企业董事会成员,享受企业行政副职待遇。凡选派的财务总监,参与并监督企业一切重大的经济活动,参与拟订所有的经济方案,审核企业重要的财务报表和报告等。当然,以上的一切经济活动如果出现问题,造成失误或经济损失,必然要追究财务总监的行政责任、经济责任或法律责任。
深圳市企业财务总监的人事关系在投资管理公司,其住房,基本工资和社会保险等由所在企业提供,效益工资和年度奖金由投资管理公司发放,款项从企业上交利润中专项列支。四川遂宁市财务总监的工资、奖金及福利等均由国有资产经营公司发放。
深圳市对企业财务总监实行持证上岗和动态管理,职别待遇和职务升降由市投资管理公司根据其德才表现和工作实绩确定,企业财务总监在工作中如有违法乱纪,渎职失职,造成重大失误的予以解聘。财务总监任职后接受市投资管理公司的平时考核、年度考核。考评结论为优秀、称职和不称职三个挡次,考核意见详细记载后装入本人挡案,作为续聘、解聘、奖惩的重要依据。
国有大型企业实行财务总监委派制,取得了初步成效:
1、防止了国有资产流失。没有实行财务总监制度以前,有些大型企业的法人代表权力过于集中,缺乏制约机制,出现了一些惊人的国有资产流失现象,实行财务总监制度后,杜绝了此类现象的发生,保护了国有资产的安全和完整。
2、促进了企业经营管理水平的提高。深圳市财务总监的职能不仅是监督,而是寓监督于管理和服务之中,财务总监在参与企业预测决策过程中发挥着重要作用。如深圳赛格集团财务总监在企业的项目决策中,通过科学分析,权衡利弊,及时向总经理提出建议,避免了一些决策失误。深圳市能源集团的财务总监以产权代表身份对企业欠账进行催收,解决了企业多年无法解决的问题。由于该财务总监在企业经营管理中发挥了重要作用,总经理任命其兼任审计部长,不仅参加董事会会议,而且参加总经理办公会议。
3、解决了会计信息失真问题。由于投资管理公司实行国有企业财务决算由财务总监和总经理共同负责,在很大程度上解决了企业财务状况虚盈实亏和虚亏实盈等现象,提高了会计报表和年度决算的可信程度。
实践证明,实行会计人员委派制,是对明确会计人员的监督地位、完善会计人员管理体制的有益尝试,对强化国有资产监管,规范预算内、外资金管理,建立健全单位内部财务约束机制,提高会计信息质量,充分发挥会计工作在维护国家财经纪律、反对腐败等方面发挥了积极作用。但是也应该注意到,目前对这一问题还存在不同的认识。有的认为会计人员委派制带有计划经济色彩,有的认为由政府直接向企业委派会计人员与搞活企业、政企分开的原则相违背,也有的认为会计人员委派制与现行有关法规相低触。这些观点都不无道理,会计委派制试行至今,虽然已有一段时间了,但它毕竟是一新生事物,缺少与之相适应的土壤环境,何况各地对会计人员委派的做法不尽一致,存在一些需进一步改进和完善之处。怎样能使它健康成长,避免或减少与其他各方面的矛盾冲突,使它能够尽快全面推广,达到预期的效果,有几个问题需要进一步研究探讨。
三、推行会计委派制需要解决的问题
(一)委派制与现行政策法规的衔接问题
现行有关法规规定:国有企业、事业单位的财务负责人由单位领导任免,有限责任公司、股份公司的财务负责人由董事会聘任或解聘;单位领导人负责对本单位会计人员的领导,并承担相应的领导责任。同时规定了企业享有国家授予的理财和经营自主权。因此,如何解决委派制与现行法规的衔接问题,是首先需要考虑的。比较好的办法是向企业委派财务总监,财务总监以国家所有者代表人身份进入企业,向所有者负责,独立行使财务管理监督权。这既可以解决委派会计负责人与现行政策法规的矛盾,也可以解决被委派会计人员身份不明确,监督乏力的问题。同时,会计委派制度要与现行的国有资产监督管理制度、稽察特派员制度等结合起来,凡是已由政府派入稽察特派员或国有资产监管人员的企业,不宜再实行会计委派制,避免委派人员职责重叠。
(二)委派单位与接受委派单位的关系问题
政府向国有企业委派会计人员,监督企业财务活动,是政府履行资产所有者职能的重要表现,其基本出发点是强化所有者对经营者的监督管理,维护国家和集体利益。因此,它涉及到政府与企业之间利益关系的调整,可能会出现一些矛盾。比如,有些企业领导人会对委派会计不能随心所欲进行指挥感到不顺心,从而将影响支持委派会计加强会计核算,参与企业经营管理。这样,会计委派制虽然强化了对企业会计核算的监督,但在一定程度上弱化了对企业的财务管理功能,不利于提高企业的经济效益。因此,要正确处理好委派单位与接受委派单位之间的关系,做到既要保证所有者充分行使所有权,又要保证企业依法行使理财和经营自主权,使委派制正常运转。
(三)会计监督与服务的关系问题
《会计法》规定了会计人员依法进行会计核算,实行会计监督以及参与企业重大财务收支和经营决策等职责任务。因此,委派会计要在加强会计监督的同时,按照市场经济的要求,努力做好核算、预测、决策、控制、分析等方面工作,想企业所想,急企业所急,尽力为企业经营管理服务,为企业追求利润最大化目标服务。
(四)企业内部监督与外部监督的关系问题
当前,企业会计秩序混乱,会计信息失真,有企业内部和外部两方面原因。从企业内部看,由于缺乏会计依法行使职权的保障措施,会计“顶得住的站不住,站得住的顶不住”,一些企业的会计监督实际上已徒具虚名;从企业外部看,由于法律不健全、监督机制不完善、执法力度小、国有企业所有者缺位、某些政府管理部门没有依法行政等,都不同程度地诱发企业采取不合理行为。因此,在实行会计委派制,加强企业内部会计监督的同时要加强政府和社会的监督。通过政府机构改革,转变政府职能,进一步理顺三种监督之间的关系,明确各自的职责,充分发挥各自的作用。
陕西青年管理干部学院学报 贺延林
2000年第3期总第51期
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